Talouspolitiikan arviointineuvoston taustaraportti: Aiemmat ennusteet tuottavuuden kasvusta Suomessa liian optimistisia

Suomi on sitoutunut Euroopan unionin yhteisiin julkisen talouden sääntöihin, jotka on ilmaistu talouden suhdannevaihteluista riippumattomilla termeillä potentiaalisen tuotannon ja tuotantokuilun avulla. Haasteena on, että sekä potentiaalinen tuotanto että tuotantokuilu ovat havaitsemattomia suureita, joista pitää muodostaa arviot, eli estimaatit, eikä estimoitiin ole olemassa yhtä ainoata oikeata tapaa.  

Taustaraportissa väitöskirjatutkirjatutkija Adam Rybarczyk vertailee Euroopan komission, Kansainvälisen valuuttarahaston (IMF) sekä Taloudellisen yhteistyön ja kehityksen järjestön (OECD) estimaatteja Suomelle, Ruotsille ja Saksalle viimeisten 20 vuoden aikana ja tarkastelee miten arviot tarkentuvat, kun niiden taustalla olevat aikasarjat täydentyvät uusien tilastovuosikertojen myötä.  

Reaaliaikaiset arviot Suomen talousnäkymistä ovat olleet liian optimistisia 

Potentiaalisen tuotannon voidaan ajatella muodostavan budjettirajoitteen julkisille menoille pidemmällä aikavälillä. Se kuvastaa talouden pitkän aikavälin kestävän tuotannon tasoa, eli korkeinta tuotannon tasoa, joka voidaan ylläpitää ilman, että inflaatio kiihtyy. Taustaraportin mukaan reaaliaikaiset arviot Suomen talouden potentiaalisesta tuotannosta ovat olleet liian korkeita, etenkin jyrkkien suhdannevaihteluiden aikana. Taustalla ovat liian optimistiset ennusteet talouden tuottavuuden kasvusta. Saksassa ja Ruotsissa ei tehty yhtä suuria ennustevirheitä tuottavuudesta. 

Tuotantokuilu kertoo talouden suhdannetilan ja määrittää finanssipolitiikan suunnan. Se on erotus toteutuneen ja potentiaalisen tuotannon välillä. Jos tuotantokuilu on positiivinen, talouden kapasiteetti on ylikäytössä, mikä luo paineita palkan- ja hinnankorotuksille ja inflaatio kiihtyy. Jos tuotantokuilu on negatiivinen, talouden resurssit ovat vajaakäytöllä ja inflaatio yleensä hidastuu. Tällaisessa laskusuhdanteessa taloutta pyritään elvyttämään ja välttämään menoleikkauksia. 

Tutkimuksen mukaan reaaliaikaiset arviot Suomen talouden tuotantokuilusta ovat olleet liian pieniä ja arviot ovat muuttuneet paljonkin, kun estimaateissa hyödynnettävät tilastolliset aikasarjat ovat tarkentuneet ja täydentyneet. Ruotsissa ja Saksassa arvioita ei ole jouduttu tarkentamaan yhtä paljon. 

"Tutkimuksen mukaan reaaliaikaiset arviot Suomen potentiaalisesta tuotannosta ovat olleet keskimäärin liian suuria, ja siten arviot tuotantokuilusta liian pieniä. Arviot ovat tarkentuneet ajassa. Koska estimaatteja hyödynnetään finanssipolitiikassa, esimerkiksi menoleikkauksista ja verotuksesta päätettäessä, niiden tarkkuus reaaliajassa on tärkeää", sanoo Adam Rybarczyk. 

Liian optimistiset arviot johtavat liian löysään finanssipolitiikkaan  

Tutkimuksessa tarkasteltiin komission, IMF:n ja OECD:n Suomelle, Ruotsille ja Saksalle tuottamia estimaatteja sekä niiden tarkentumista. Kaikille kolmelle maalle komissio tuotti tarkimmat reaaliaikaiset estimaatit. Komission estimaatit Suomelle myös tarkentuivat alkuperäisen julkaisun jälkeen nopeammin kuin IMF:n tai OECD:n estimaatit. Maiden välisessä vertailussa komission reaaliaikaiset estimaatit Saksalle ja Ruotsille olivat huomattavasti tarkempia ja muuttuivat vähemmän kuin Suomen estimaatit.  

Tutkimuksen mukaan kaikkien instituutioiden laatimissa estimaateissa Suomen tuotantokuilusta on merkkejä myötäsyklisyydestä, eli talouden tilanne arviointihetkellä on vaikuttanut estimaatteihin. Etenkin finanssikriisiä edeltäneen jyrkän noususuhdanteen aikaisia arvioita tuotantokuilulle on jälkikäteen jouduttu selvästi nostamaan ylöspäin.  

Suhdannevaihteluiden aikana, etenkin käännekohdissa, talouden suhdannetilanteen reaaliaikainen arvioiminen on hankalaa. Liian optimistisia potentiaalisen tuotannon ennusteita voidaan myös käyttää selityksenä finanssipolitiikan säännöistä poikkeamiselle. Korkeammalla ennusteella potentiaalisen tuotannon tasosta voidaan perustella suurempia julkisia menoja kuin oikeasti olisi kestävää. 

"Suomessa aliarvioitiin finanssikriisiä edeltäneen korkeasuhdanteen suuruus. Taustalla oli liian optimistinen näkemys kokonaistuottavuuden kehityksestä. Koska estimaattien muutoksissa on hitautta, niin myös vuosien 2010—2011 estimaatteja tuotantokuilulle on jälkeenpäin jouduttu korjaamaan ylöspäin. Liian matalat reaaliaikaiset arviot tuotantokuilusta voivat johtaa liian löysän finanssipolitiikan toteuttamiseen", toteaa Adam Rybarczyk. 

Tutkimuksessa myös lasketaan estimaatit potentiaalisesta tuotannosta ja tuotantokuilusta Suomelle, Ruotsille ja Saksalle Euroopan komission laskentatavalla eri tilastovuosikertoja hyödyntäen. Näin voidaan arvioida, miten tarkastellut tuotantotekijät (kokonaistuottavuus, työvoima ja pääoma) vaikuttavat estimaatteihin tuotantofunktion kautta. Tutkimus sisältää suosituksia siitä, miten tuotantotekijöiden parametrisointia muuttamalla voidaan saada aikaan tarkempia ennusteita.

Tutkimus:
Adam Rybarczyk (2023) Revisions of Output Gap and Potential Output in Finland. Memorandum 1/2023. The Finnish Economic Policy Council.

Lisätietoa: Rakenteellinen jäämä

Euroopan unionin yhteiset julkisen talouden säännöt on ilmaistu talouden suhdannevaihteluista riippumattomilla rakenteellisilla termeillä, koska nimensä mukaisesti rakenteelliset termit kertovat, mikä osa talouden jäämästä johtuu pysyvistä rakenteellisista tekijöistä. Jos havaitut alijäämät johtuvat ohimenevästä laskusuhdanteesta, julkisen talouden kestävyydestä ei tarvitse huolestua.  

Monet julkisen sektorin tulo- ja menoerät muuttuvat suhdanteiden mukana ilman erillisiä päätöksiä. Esimerkiksi noususuhdanteessa valtion verotulot kasvavat ja laskusuhdanteessa vastaavasti maksettujen työttömyyskorvausten määrä kasvaa. Näiden automaattisten vakauttajien vuoksi havaittu jäämä ei kerro päätösperusteisen finanssipolitiikan tilasta.  

Jotta harjoitetun politiikan vaikutusta julkisen sektorin rahoitusasemaan voidaan arvioida, täytyy julkisen sektorin nimellisestä jäämästä poistaa suhdanteiden vaikutus, eli tuotantokuilu. Tätä kutsutaan suhdannekorjatuksi jäämäksi. Rakenteellinen jäämä saadaan, kun suhdannekorjatusta jäämästä poistetaan kertaluontoiset sekä tilapäiset tulot ja menot.