Tela-blogi: Työeläkejärjestelmän suuri haaste ei ole hajautunut toimeenpano vaan se, että järjestelmän kehittämisvastuu on hajallaan useassa eri paikassa

Tämä kirjoitus on toinen osa Telan kolmiosaisesta blogikirjoitusten sarjasta, joka käsittelee työeläkejärjestelmän toimeenpanon hajautusta eri näkökulmista. Julkaisemme sarjan kolmannen osan lähipäivinä.

Yksilön käyttöliittymän yksinkertaisuus yllättää

Työeläketurvan järjestäminen näyttää nopeasti tarkasteltuna todellakin melko monimutkaiselta. Yksittäisen vakuutetun näkökulmasta ja kansainvälisesti vertailtuna Suomen työeläke on kuitenkin poikkeuksellisen kattava ja myös yllättävän selkeä. Se on myös vahvojen laissa säädettyjen periaatteiden kehystämä.

Työeläkevakuuttaminen on Suomessa pakollista, ja vakuutuksen ottamisesta huolehtii työnantaja. Rahoitus hoituu työnantajan ja työntekijän maksamilla eläkemaksuilla sekä rahastoiduille varoille saatavilla sijoitustuotoilla. Joidenkin eläkelajien rahoitukseen käytetään myös valtion budjettivaroja.

Työeläke määräytyy nykyisin koko työuran aikaisten ansioiden pohjalta ja se kertyy ihmisille samoin ehdoin kaikilla toimialoilla. Jo ansaittu eläke kulkee mukana työpaikan vaihdoksista ja mahdollisesta osa- tai kokoaikaiseksi yrittäjäksi ryhtymisestä huolimatta. Lisäksi oman eläkkeen voi hakea työuran päättyessä niin sanotun viimeisen laitoksen periaatteen mukaisesti yhdeltä luukulta eli siltä työeläkevakuuttajalta, jossa oma ansiotyö on ollut viimeksi vakuutettuna.

Tällainen yksinkertaisuus on kansainvälisesti vertaillen erinomaista. Se sopii hyvin yhteen myös työvoiman ammatillisen ja alueellisen liikkuvuuden kanssa. Tämän totesi myös Suomen työeläkejärjestelmää arvioinut tanskalainen professori Torben M. Andersen viime syksynä julkaistussa raportissansa Eläkkeiden riittävyys ja kestävyys: arvio Suomen eläkejärjestelmästä.

Monta eläkelakia ja useita eri toimijoita

Yksilölle yksinkertaisen käyttöliittymän takana on paljon erilaisia elementtejä. Voimassa olevia eläkelakeja on toki nykyisin huomattavasti vähemmän kuin kaksi vuosikymmentä sitten, mutta niitä on silti edelleen monta. Myös eläketoimijoita on sekä yksityisellä että julkisella sektorilla useita.

Yksityisen sektorin työsuhteissa kertyvistä eläkkeistä säädetään työntekijän eläkelaissa ja merimieseläkelaissa, ja julkisen sektorin työsuhteista kertyvistä eläkkeistä puolestaan julkisten alojen eläkelaissa. Yrittäjän eläkelaki ja maatalousyrittäjän eläkelaki sääntelevät yksityisen sektorin yrittäjänä tehtävän työn perusteella kertyviä eläkkeitä, ja maatalousyrittäjän eläkelaki koskee myös tieteen ja taiteen apurahalla työskentelystä kertyviä eläkkeitä.

Yksityiset työeläkeyhtiöt sekä lakisääteistä eläketurvaa tarjoavat eläkesäätiöt ja eläkekassat vakuuttavat työntekijän eläkelain ja yrittäjän eläkelain mukaisia ansioita. Myös Merimieseläkekassa ja Maatalousyrittäjien eläkelaitos Mela luetaan yksityisen sektorin työeläkevakuuttajiin. Merimieseläkekassa saa kuitenkin vakuuttaa vain merimieseläkelain mukaista työtä, ja Melalla on puolestaan yksinoikeus maatalousyrittäjän eläkelain mukaiseen vakuuttamiseen.

Julkisten alojen työeläkevakuuttajana toimii Keva. Se hoitaa kunta-alan, valtion, evankelisluterilaisen kirkon, Kelan ja Suomen Pankin työntekijöiden työeläketurvaa. Sen rooli kuitenkin vaihtelee julkisten alojen eläkkeiden rahoituksen osalta.

Keva huolehtii omien jäsenyhteisöjensä osalta sekä työeläketurvasta että sen rahoituksesta. Muiden julkisten työnantajien osalta se hoitaa kuitenkin vain työeläkkeiden maksamisen niiden rahoitusvastuun ollessa yhä muiden toimijoiden eli valtion, kirkon, Kelan ja Suomen Pankin kontolla. Monimutkaisuutta on siis pinnan alla sielläkin, minne ei ensisilmäyksen jälkeen usein enää uudelleen katsota.

Syyt julkisen puolen eläkkeiden rahoitusvastuun hajautuneisuuteen löytyvät historiasta. Kehitys on kulkenut aikojen saatossa useasta erillisestä eläkejärjestelmästä kohti keskittämistä ja etuuksien yhtenäistymistä, mutta yhteen järjestelmään ei ole tohdittu siirtyä rahoitusvastuun osalta.

Yksilön eläketurvan kertymisessä tie on kulkenut kohti yhtenäistä mallia, jossa turvan erot ovat ajan myötä poistuneet ensin yksittäisten kuntien, sitten kuntien ja valtion ja lopulta myös julkisella ja yksityisellä sektorilla tehtävän työn väliltä. Rahoitusvastuun osalta vastaavaan yhdenmukaistamiseen ei ole kuitenkaan ollut halua. Tämä kävi selkeästi ilmi myös loppuvuodesta 2021 kaatuneen kunnallisen ja yksityisen sektorin eläkejärjestelmien yhdistämisen tapauksessa (aiheesta sosiaali- ja terveysministeriön tiedotteessa).

Syvimmät haasteet eivät löydy hajautuneesta toimeenpanosta

Suomen työeläkemallin syvimmät haasteet eivät kuitenkaan löydy hajautuneesta toimeenpanosta. Ne juontavat juurensa siitä, että eri eläkelakien mukaisten työeläkkeiden rahoitus on keskenään erilaista ja rahastoinnin osalta enintään osittaista.

Osittainen rahastointi tarkoittaa sitä, että vuosittain kerättävistä työeläkemaksuista sijoitetaan tulevaisuutta varten vain osa. Pääosa maksuista käytetään jo maksussa olevien eläkkeiden rahoittamiseen. Osaan eri eläkelajeista tarvitaan sen ohella rahaa myös valtion budjetista.

Osittainen rahastointi tasaa eläkkeiden rahoitukseen liittyviä riskejä työmarkkinoiden ja sijoitusmarkkinoiden välillä. Se mahdollisti aikanaan myös sen, että ensimmäiset työeläkkeet voitiin maksaa jo suhteellisen pian eri eläkelakien mukaisten järjestelmien perustamisen jälkeen.

Osittainen rahastointi tasoittaa sukupolvien kokoerojen vaikutusta puhtaaseen jakojärjestelmään verrattuna. Vaikutus syntyy siitä, että rahastoidut varat ja niille saatavat tuotot alentavat vuosittaista työeläkemaksua pelkkään kunkin vuoden eläkemaksuilla rahoitettavaan vaihtoehtoon verrattuna. Malli ei kuitenkaan veny ongelmitta millaiseen sukupolvien väliseen kokoeroon tahansa. Siksi Suomen mallin yllekin kasaantuu ajan myötä pilviä erityisesti 2010-luvun aikana tapahtuneen syntyvyyden voimakkaan alentumisen johdosta.

Voimakkaasti alentunut syntyvyys pienentää työikäisen väestön määrää merkittävästi tulevina vuosikymmeninä. Tämä heikentää erityisesti yksityisten alojen työeläkejärjestelmän kestävyyttä noin neljännesvuosisadan kuluttua tästä päivästä. Siksi Suomen eläkejärjestelmää arvioinut Torben M. Andersen ehdotti raportissaan eläkejärjestelmän pitkäjänteisen uudistusohjelman laatimista.

Kehittämisvastuu on hajallaan useassa eri paikassa

Pitkäjänteisen uudistusohjelman laatiminen Suomen lakisääteisille työeläkkeille ei ole yksinkertaista. Sen laatimista vaikeuttaa erityisesti se, että järjestelmän kehittämisvastuu on hajallaan useassa eri paikassa. Lisäksi eri eläkelakien mukaisilla osajärjestelmillä on kullakin omat päättäjänsä ja neuvotteluosapuolensa.

Suomen eläkeuudistuksista on perinteisesti sovittu työmarkkinakeskusjärjestöjen neuvottelupöydissä. Sopimisen apuna on käytetty erilaisia Eläketurvakeskuksen ja toisinaan myös joidenkin muiden tahojen laatimia selvityksiä.

Eläkelainsäädännöstä vastaavan sosiaali- ja terveysministeriö on ollut perinteisesti hyvin passiivinen ennen eri eläkeuudistuksia koskeneiden sopimusten syntymistä. Niistä sopimisen jälkeen se on kuitenkin vastannut tehtyjen sopimusten mukaisten lainsäädäntömuutosten valmistelusta.

Valtiovarainministeriötä on kiinnostanut uudistusten vaikutukset julkiseen talouteen, ja Finanssivalvonnalla on ollut sanansa sanottavana sijoitustoiminnan sääntelystä ja mahdollisista vakavaraisuusuudistuksista.

Ala etujärjestöineen on ollut aktiivinen etenkin sijoitustoiminnan sääntelyyn liittyvissä kysymyksissä.

Juuri nyt uudistusten valmistelua monimutkaistaa se, että Suomen työmarkkinamalli on ollut viime vuodet voimakkaassa murroksessa. Se on heikentänyt työmarkkinaosapuolten keskinäistä luottamusta. Neuvottelupöydissä on kiistelty yksimielisesti sovittua perhe-eläkeuudistusta lukuun ottamatta lähinnä pistemäisistä yksittäisratkaisuista. Koska ministeriöiden ohjaava rooli on ollut perinteisesti pieni, pidemmälle tulevaisuuteen kurkottavia strategisia äänenpainoja ei ole kuulunut mistään suunnasta.

Pitkäjänteisen uudistusohjelman laatimista mutkistaa myös se, että yksityisen ja julkisen sektorin eläkejärjestelmien rahoitustasapainot poikkeavat toisistansa. Yksityisen sektorin eläkejärjestelmä on pitkällä aikavälillä alijäämäinen, julkisen sektorin eläkejärjestelmällä puolestaan lievästi rahoitusylijäämäinen (aiheesta lisää Mauri Kotamäen, Risto Vaittisen ja Reijo Vanteen Kansantaloudellisen aikakauskirjan artikkelissa).

Jos uudistaminen etenisi keskenään eri suuntiin eläkejärjestelmän eri osissa, myös pitkän kehityksen tuloksena saavutettu yksittäisen vakuutetun selkeä ja yksinkertainen käyttöliittymä olisi pidemmän päälle vaarassa. Se ei olisi Suomen kaltaisen väestömäärältään pienen kansantalouden kannalta tarkoituksenmukaista.

Työvoiman liikkuvuus on pienen kansantalouden toimivuuden ja tuottavuuden avainasia. Sille ei ole viisasta rakentaa esteitä lakisääteisen työeläkkeen eikä minkään muunkaan yhteiskunnallisen reformin avulla.

Blogisarjan ensimmäinen osa hajautuksen merkityksestä

Telan analyysitoimintojen johtaja Jari Sokka kirjoitti hajautettua toimeenpanoa käsittelevän blogisarjamme ensimmäisen osan otsikolla Työeläkejärjestelmän hajautettu toimeenpano ja sen keskittäminen eivät ole yksinkertainen asia. 

P.S. Haluaisitko lukea aiheesta lisää?

• Torben M. Andersen (2021): Eläkkeiden riittävyys ja kestävyys: arvio Suomen eläkejärjestelmästä. Eläketurvakeskus. 
• Jaana Rissanen, Harri Grönlund, Ove Herrlin, Keijo Kouvonen, Minna Levander, Sonja Lilius, Hillevi Manonen, Pasi Mustonen, Anne Perälehto-Virkkala ja Ulla Suotunen (2017): Työeläke. Finva.
• Mauri Kotamäki, Risto Vaittinen ja Reijo Vanne (2017): Onko eläkkeiden rahoituksellinen perusta vakaa? Laskelmia järjestelmän taloudellisesta kestävyydestä. Kansantaloudellinen Aikakauskirja.